[13]具体到本文所研究的日俄战争所经历两个年度的立 宪讨论中，《中外日报》(汪康年、汪诒年兄弟主办)、《时报》(兼具康梁和张謇等多重背景)[14]等立宪派日报中的文章，都是这时期《东方》的常客，而《大公报》这类知名报纸也得到了《东方》编辑的关注。

这种分类有助于对行政批示进行规范与权利救济。一是认为批示不是一种正式公文，不值得研究。

其一，行政批示是在行政系统内运作的，它是行政机关负责人在自己职权范围内，根据下级机关或者下属的报告，或者通过新闻媒体等其他途径，了解到某个与自身职权相关的事件或问题后，作出处理的行为。[14]行政负责人责任制的建立和强化，同时也意味着行政权力的取得和强化，行政机关内部权力分层的等级架构得以建立。在机关负责人批准的基础上，方可采取行政强制措施。第四，要区分行政批示与行政批复。比如，以内容作为行政批示的分类依据，大致可以分为审批性批示决定性批示步骤性批示指示性批示等四种。

[15]科层制可以从政治学、公共管理学、法学等不同学科去解读，依据韦伯关于理想类型科层制结构特征的分析，为实现组织目标，需要将任务分配至不同岗位，不同岗位之间遵循等级原则，每一岗位之职员均需接受上一级负责人之指挥与监督。[27]我国《公务员法》第53条规定：公务员必须遵守纪律，不得有下列行为：……(四)拒绝执行上级依法作出的决定和命令。[23]同前注，肖蔚云书，第568页 [24]王叔文：《宪法是治国安邦的总章程》，群众出版社198７年版，第113页。

法律在表述义务性规范时，一般用应当，不用必须。文革之后，邓小平多次谈到如何更好地改善党的领导。[41]中共中央文献研究室编撰：《邓小平年谱（19７5—199７）》（上），中央文献出版社2004年版，第685页。在推进合宪性审查工作中，需要建立严格的违宪责任追究的体系与制度，确定违宪的判断标准与程序。

这一原则的基本要义是，党领导人民制定宪法，尊重宪法，在党的活动中模范地遵守宪法，弘扬宪法精神，坚持依宪执政原则，确保党的执政行为的合宪性。[26] 文革结束后，1978年12月13日，邓小平在中共中央工作会议闭幕会上所做的《解放思想，实事求是，团结一致向前看》的重要讲话中明确指出：加强党的领导，变成了党去包办一切、干预一切;实行一元化领导，变成了党政不分、以党代政;坚持中央的统一领导，变成了‘一切统一口径。

党章本身载明党必须在宪法和法律的范围内活动，党章作为党内的根本规则，其制定与实施自然不能超越宪法和法律的界限，不能突破宪法和法律的规定，一切违反宪法的规定都是无效的。无产阶级政党怎么样限制党的领导机关，领导人的活动，社会主义国家的人民怎么样监督、限制党的活动，在这些方面都有不完善的地方。2012年12月4日，习近平总书记在首都各界纪念现行宪法公布施行30周年大会上的讲话中指出：依法治国，首先是依宪治国;依法执政，关键是依宪执政。从某种程度上，必须是一个宪法专用的规范语词。

前一分句表明了宪法的根本法地位和最高法律效力。公民当然负有遵守宪法和法律的义务，这在宪法其他条文中作出了规定，如第33条、第53条。（三）认真落实民主集中制原则 民主集中制是党和国家的最根本的制度，也是我们传统的制度。[29]此后，1982年党章写明：党必须保证国家的立法、司法、行政机关，经济、文化组织和人民团体积极主动地、独立负责地、协调一致地工作。

这样造成一种在党的生活、国家生活里发展个人专断的条件。胡乔木在起草《历史决议》有关内容时，多次提出党只能在宪法和法律的范围内活动。

[20] 4．宪法和法律的规范内涵 党必须在宪法和法律的范围内活动的表述中同时出现了宪法和法律。在该脉络之下，则党在宪法和法律范围内活动可以解释为，党的所有活动只能在宪法和法律的调整范围之内，不能超出这一范围而进入不受宪法和法律调整的领域之内。

[7]导致这一错误发生的原因之一，在于政治上的民主制度和国家法制的缺失，包括党的监督制度的缺失。[31] 文革浩劫之所以爆发，一个重要原因就在于党的民主集中制，不断受到削弱，而且建国后没有集中力量认真地清除封建主义思想影响。作为执政党，党首先要遵守宪法，坚持宪法至上原则，牢固树立宪法观念，这是依宪执政的基本要求。特别是2018年修宪，将党的领导写进宪法第一条第二款，明确规定：中国共产党是中国特色社会主义本质特征，一方面更加明确了党的领导地位，另一方面对党提出更高的实施宪法、维护宪法权威的责任。为总结文革历史教训，对中华人民共和国成立以后二十七年的一些历史问题重新评价，党的十一届三中全会之后，党中央决定起草一份有关历史问题的决议，从而统一党内外思想，结束一些重大问题的争论。1981年6月27日，《中国共产党中央委员会关于建国以来党的若干历史问题的决议》（以下简称《历史决议》）由党的十一届六中全会通过。

宪法是立国的基础，是以人民的名义制定出来的，规定国家的最重要、最基本的制度，是法律效力的来源，具有最高的法律地位。《历史决议》中指出：根据‘文化大革命的教训和党的现状，必须把我们党建设成为具有健全的民主集中制的党。

（二）维护宪法权威与坚持党的领导的一致性 坚持四项基本原则的核心，就是坚持党的领导。（二）邓小平对民主法制重要性的强调 《历史决议》的起草工作是在中央的领导下，由邓小平具体主持下进行的。

我国现行宪法为改革开放提供了有力的宪法基础，推动了国家的发展与进步，回应了人民创造幸福生活的期待。党章是最根本的党内法规，全党必须一体严格遵行。

[19]周赟：《关于应当一词的立法建议》，载《政法论丛》2006年第1期。[21]在《历史决议》和1982年党章中，胡乔木的这一表述变为党必须在宪法和法律的范围内活动。[32]同前注⑦，《胡乔木传》编写组书，第93页。他指出，确立毛泽东同志的历史地位，坚持和发展毛泽东思想应当是《历史决议》最重要、最根本、最关键的一条。

必然造成官僚主义，必然要犯各种错误，必然要损害各级党和政府的民主生活、集体领导、民主集中制、个人分工负责制等等。在邓小平看来，领袖人物出现错误最重要的原因并非个人品质，而是制度问题。

邓小平曾经批评一些地方和单位存在的家长式的作风，反复指出：尽管在组织原则上要求下级服从上级，但是不能因职位差别而有身份上的高低之分，不能因此否定党内同志之间的平等关系。[25]落实党必须在宪法和法律的范围内活动的要求，是不断加强和改善党的领导的一条重要途径。

[41] 对于如何完善党的领导，十八届四中全会《决定》提出了三统一要求，即把依法治国基本方略同依法执政基本方式统一起来，把党总揽全局、协调各方同人大、政府、政协、审判机关、检察机关依法依章程履行职能、开展工作统一起来，把党领导人民制定和实施宪法法律同党坚持在宪法法律范围内活动统一起来，。党要真正是正确有效的领导，不能搞无法无天的领导。

当年9月10日，五届全国人大三次会议通过决议，同意中共中央提出的修改宪法建议和宪法修改委员会名单。毛泽东指出，民主集中制是在民主基础上的集中，在集中指导下的民主。[28] 邓小平在1980年8月18日发表的《党和国家领导制度的改革》的重要讲话中指出，长期以来全国各地都不同程度地存在权力过分集中的现象，就是在加强党的一元化领导的口号下，不适当地、不加分析地把一切权力集中于党委，党委的权力又往往集中于几个书记，特别是集中于第一书记，什么事都要第一书记挂帅、拍板。集体领导解决重大问题;某一件事、某一方面的事归谁负责，必须由他承担责任，责任要专。

共产党员只占全国人口中的少数，必须同党外群众亲密合作，共同促进社会主义祖国日益繁荣富强，直至最后实现共产主义。如果一时还不能完全做到这一点，至少也必须把思想政治工作放在重要地位上，否则党的领导既不可能改善，也不可能加强。

总纲第5条的表述，特别凸显了政党等组织体守宪守法的重要性。换言之，必须在一般立法中并不常见。

从只能到必须，一个词语的变化，体现了从价值判断到规范判断的转化。刘少奇在关于中华人民共和国宪法草案的报告中就指出，中国共产党是我们国家的领导核心。